Welfare di tutti: un sistema sociale contro la solitudine

La questione dello Stato Sociale (traduzione letterale del termine anglosassone Welfare State) è complessa, con vaste implicazioni giuridico-istituzionali, per un verso, sociali ed economiche, per l’altro.

Sul piano della codificazione costituzionale, lo Stato Sociale si diffonde come normale forma di statualità nel Secondo dopoguerra. Le costituzioni di alcuni grandi Stati europei, quella italiana in primo luogo, dopo la sconvolgente esperienza dei regimi totalitari di massa, per la prima volta sanciscono congiuntamente diritti civili, politici e sociali. Non a caso i diritti che le istituzioni debbono non solo riconoscere, ma garantire e promuovere, sono diritti delle persone e la cittadinanza si fonda non più sulla proprietà o sull’istruzione, ma sul lavoro. Una codificazione, ancora più solenne, si ha nell’articolo 22 (Ogni individuo, in quanto membro della società, ha diritto alla sicurezza sociale, nonché alla realizzazione, attraverso lo sforzo nazionale e la cooperazione internazionale…) della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, del dicembre del 1948, la cui accettazione divenne requisito per l’ingresso degli Stati nella Organizzazione delle Nazioni Unite.

Ma cosa si intende per Stato Sociale? In generale si intende un complesso di politiche pubbliche messe in atto da uno Stato che interviene, in un’economia di mercato, per garantire l’assistenza e il benessere dei cittadini, modificando in modo deliberato e regolamentato la distribuzione dei redditi generata dalle forze del mercato stesso. Lo stato sociale si caratterizza cioè per un intervento delle politiche pubbliche al fine di modificare le forze del mercato, in modo da:

1) garantire agli individui e alle famiglie un reddito minimo indipendentemente dal valore di mercato del loro lavoro o delle loro proprietà;

2) ridurre l’ampiezza dell’insicurezza, mettendo individui e famiglie nelle condizioni di affrontare taluni rischi (es. disoccupazione, malattia, vecchiaia) che altrimenti provocherebbero crisi individuali e familiari;

3) garantire che a tutti i cittadini, senza distinzione di status o classe, vengano offerti servizi della migliore qualità disponibili.

Nelle prime fasi di concettualizzazione esso si caratterizza come forma di assicurazione rispetto ai rischi più tipici del lavoro: malattia/infortunio, anzianità lavorativa e disoccupazione e proprio come ogni forma assicurativa propone per ogni rischio un’adeguata soluzione:

Malattia/Infortunio= Sistema Sanitario Nazionale;

Anzianità= Previdenza Sociale (INPS);

Disoccupazione= Ammortizzatori Sociali.

Lo stato sociale cioè si caratterizza come assistenza ai rischi connessi alla vita lavorativa, garantendo al lavoratore delle adeguate soluzioni che consentano allo stesso di vivere con maggior serenità. Agli inizi degli anni ’90 per molteplici cause (aumento delle aspettative di vita, aumento della popolazione, difficoltà degli istituti preposti a raggiungere gli obiettivi prefissati: ad esempio la crisi del sistema pensionistico) questo stato di cose non riesce più a rispondere in maniera adeguate ai bisogni dei cittadini, in particolare a quelle fasce della popolazione che hanno difficoltà di accesso o non accedono proprio al mercato del lavoro (e che verranno definiti come bisogni emergenti): disabili, malati cronici, non autosufficienti, madri sole, orfani, nuclei familiari disgregati, ex detenuti ecc…

Occorre allora ripensare lo stato sociale non solo come assicurazione contro i rischi connessi al lavoro ma come più generale intervento sul bisogno, sulla difficoltà, in cui si promuovano la dignità della persona, il benessere e dunque la cittadinanza. Nasce così il bisogno di Politiche Sociali (si chiamerà all’inizio assistenza sociale) che tutelino ed aiutino tutte quelle persone che non possono essere assicurate contro i rischi connessi alla vita lavorativa, proprio perché alla vita lavorativa hanno una maggior difficoltà di accesso.

Il caposaldo delle nuove politiche sociali (la cui storia in Italia origina dalla filantropia dei ceti medio-alti e dall’azione della Chiesa Cattolica) è la creazione dell’Istituto dei Servizi Sociali e del testo unico di assetto come definito dalla legge 328 del dicembre 2000 Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali”.

Scopo della legge è quello di realizzare un sistema integrato di interventi e servizi sociali che, attraverso politiche sociali universalistiche, garantisca la qualità della vita; assicuri pari opportunità; rimuova le discriminazioni; prevenga, elimini o riduca le condizioni di bisogno e di disagio degli individui e delle famiglie derivanti da: disabilità, inadeguatezza del reddito, difficoltà sociali e condizioni di non autonomia.

All’art. 1 comma 2 la legge riprende la definizione di servizi sociali contenuta nell’art 128 del decreto legislativo 112 del 98 in base al quale: ”per ‘servizi sociali’ si intendono tutte le attività relative alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti ed a pagamento, o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno e di difficoltà che la persona umana incontra nel corso della sua vita, escluse soltanto quelle assicurate dal sistema previdenziale e da quello sanitario, nonché quelle assicurate in sede di amministrazione della giustizia”. Si delinea quindi un sistema basato sull’assistenza alle difficoltà attraverso la presa in carico della persona nella sua totalità e dell’ambiente di vita socio-relazionale interno ad essa.

Ma la legge 328 soprattutto, introduce importanti principi alla base dell’azione delle politiche sociali:

a) Principio della prossimità: l’ente che programma gestisce ed effettua il controllo sui servizi erogati è quello più vicino ai cittadini ossia il Comune (o Municipalità in alcuni Comuni). Al Comune spetta, oltre all’erogazione dei servizi e delle prestazioni economiche (Art 6 comma 2 lettera b), anche la vigilanza e il controllo sui soggetti che costituiscono questo sistema (Art 6 comma 2 lettera c) che devono ottenere l’accreditamento. Questi strumenti servono ad accertare la qualità sociale dei servizi erogati cioè la loro rispondenza ai requisiti minimi fissati a livello statale (LEA) e sulla base dei quali le regioni definiscono i criteri per l’autorizzazione e l’accreditamento;

b) Principio della sussidiarietà: suddivisa in verticale ossia di distribuzione delle competenze tra lo Stato e le autonomie locali in base al quale l’ente gerarchicamente inferiore svolge tutte le funzioni e i compiti di cui esso è capace, mentre, all’ente sovraordinato, viene lasciata la possibilità di intervenire per surrogarne l’attività. In base a questo principio, cioè, lo Stato deve intervenire solo quando i cittadini non sono in grado di farcela da soli; tale intervento deve essere temporaneo e durerà solamente per il tempo necessario a consentire ai corpi sociali di tornare ad essere indipendenti, recuperando le proprie autonome capacità originarie. Quindi in caso di necessità il primo ad agire sarà il Comune. Solo se il comune non fosse in grado di risolvere il problema deve intervenire la Provincia, quindi la Regione, lo Stato centrale e infine l’Unione Europea; ed orizzontale che si ha invece quando attività proprie dei pubblici poteri vengono svolte da soggetti privati, cioè dai cittadini stessi magari in forma associata e \ o volontaristica con l’intento di lasciare più spazio possibile all’autonomia privata, riducendo così all’essenziale l’intervento pubblico. Ciò deve avvenire non in un’ottica di supplenza dei privati alle carenze dei soggetti pubblici ma in quella di collaborazione alla costruzione di una rete si servizi alla persona;

c) Principio della partecipazione: La partecipazione attiva degli attori sopracitati è resa possibile dall’avvenuta decentralizzazione e/o la tendenza al decentramento istituzionale della politica stessa, in una logica di governo non più gerarchico ma declinato territorialmente. Con la legge 328 si realizza il passaggio da una programmazione che utilizzava una prospettiva di tipo “government” in cui era il soggetto pubblico a prendere decisioni (a governare), a una prospettiva di tipo “governance” in cui il governo si realizza grazie alla mobilitazione di una serie di soggetti (pubblici, di privato sociale e della società civile). Il concetto di Governance implica l’idea che il raggiungimento di un obiettivo è frutto dell’azione autonoma, ma non isolata, dei diversi attori – Stato, Regioni, Province, Enti locali, Terzo settore e privati – che debbono/possono dare un contributo al processo di attuazione delle politiche sociali. Fondamentale in questo processo di programmazione partecipata è il ruolo svolto dai “Piani di Zona” in cui viene disegnato il sistema integrato di servizi ed interventi sociali con riferimento alla selezione degli obiettivi strategici, messa a punto degli strumenti realizzativi e ripartizione delle risorse da attivare. Il Piano di Zona è predisposto dai Comuni associati in ambiti territoriali, d’intesa con le Aziende Sanitarie Locali. Le aree di intervento del Piano di Zona riguardano le politiche in favore di: anziani, disabili, età evolutiva e famiglia

Quello che ne deriva quindi è un modello fortemente incentrato sulla programmazione e predisposizione di piani di intervento (si passa cioè dalla prestazione disarticolata, al progetto di intervento); sulla condivisione (dall’azione esclusiva dell’ente pubblico a una azione svolta da una pluralità di attori quali quelli del terzo settore) e sulla necessità di intervenire non solo al livello del singolo ma anche quello della comunità, ossia sulla presa in carico della comunità da parte della comunità stessa in tutti i suoi elementi.

Questo sistema ha il carattere della universalità (Art 2 comma 1): hanno infatti diritto di usufruire delle prestazioni e dei servizi tutti i cittadini italiani e degli Stati appartenenti all’Unione Europea ed i loro familiari nonché gli stranieri in possesso di regolare permesso di soggiorni. Ai profughi, agli apolidi e agli stranieri irregolari sono garantite le misure di prima assistenza.

Il passaggio di un welfare incentrato su grandi istituti pubblici che garantiscono l’erogazione di assicurazioni ai rischi connessi all’attività lavorativa, a quello di sistema integrato di presa in carico della persona e dei suoi bisogni, rappresenta non solo un notevole passo in avanti verso il concetto di cura e benessere, ma soprattutto incentra gli sforzi sul definire quale criterio fondante, per il sistema delle politiche sociali, quello di restituzione di cittadinanza” ovvero la possibilità per la persona di godere appieno dei suoi diritti civili e politici partecipando e contribuendo attivamente allo sviluppo della propria comunità. Quest’ultimo rappresenta di certo la sfida più difficile ed allo stesso tempo più interessante per il welfare attuale.

Alessandro Reali

Foto: Alejandro Soffia | Flicr| CCLicense